县城是我国城镇体系的重要组成部分，对促进新型城镇化建设、优化区域经济布局发挥着重要作用。习近平总书记在2025年中央城市工作会议上强调“要分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，统筹规划建设城乡基础设施和公共服务体系，促进城乡融合发展”，为当前和今后一个时期更加深入推进新型城镇化提供了遵循和指南、明确了重点和方向。
把县域作为城镇化建设的重要着力点
所谓县域，通常是县级市、县以及自治县这些区域及周边城镇的总称。在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节。目前，县域面积约占全国国土面积九成，人口约占全国总人口的一半，经济总量约占全国的四成，县域在国家经济发展大局中占有举足轻重的地位。推进以县城为重要载体的城镇化建设，可以看作是以整个县域为空间单元，统筹县城、乡镇和村庄建设，推动人口、产业、公共服务和基础设施在县域范围内优化配置，在生产力不断发展的基础上让人民群众就地过上现代化生活。
以县城为重要载体，意味着既要关注县城这个关键节点，又要统筹好县、乡、村整体空间建设。一方面，县城是县域城镇化发展的“火车头”，需发挥其对县域经济社会发展的辐射带动和服务保障作用，把县城建好建强。另一方面，推进以县城为重要载体的城镇化建设，落脚点在于提升“全域”的城镇化水平，不能忽略中心镇等乡镇建设，也不能忽视片区村、中心村等村庄在县域空间体系中的关键作用，而应坚持全域统筹，将整个县域建成满足人民美好生活需要的现代空间。
推进以县城为重要载体的城镇化建设，关系我国城镇化的质量和水平，对推进中国式现代化具有重要现实意义。一是有利于提升城镇化的质量和效益。推动县域人口就地就近城镇化，既能让广大人民过上现代城市生活，又能避免乡镇“空心化”，有效解决“留守儿童”“空巢老人”等社会问题，是一种更具可行性、经济社会综合效益更高的城镇化路径。二是有力支撑城乡融合发展。县域位于“城”与“乡”的交汇点，是承上启下、沟通条块、连接城乡的关键纽带，是统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴的主要抓手。推进县城建设既有利于满足农民到县城就业安家的需求，又能辐射带动乡村发展和农业农村现代化，还有助于强化县城与邻近城市的协同联动。三是推动实现人与自然和谐发展。相较而言，城市特别是大城市普遍人口聚集度高，是资源能源开发利用强度大、污染排放集中、生态环境问题集中的区域。推进以县城为重要载体的城镇化建设是城镇体系在国土空间上均衡发展的重要体现，有助于缓解“大城市病”，有效疏解城市资源环境的巨大承载压力，让人民群众真正享有绿色低碳、美丽宜居、安全韧性的生活环境，促进人与自然和谐共生。
立足功能定位分类引导县城发展方向
推进以县城为重要载体的城镇化建设，关键是建好县城，而建好县城的前提是厘清其功能定位。
纵观新中国成立以来的发展历程，县城功能定位随着国家发展和城镇化进程变化而不断调整。新中国成立后，服务于优先发展重工业的战略，县城更多地发挥着统筹集聚农村资源支持城市工业化的作用。改革开放后，农村改革深入推进，乡镇企业蓬勃兴起，县城的经济功能明显增强，逐步发展成为县域经济的重要引擎。随着城镇化持续发展，大城市的虹吸效应日益明显，县城人口流失较为普遍，功能定位需要进一步明确。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视新型城镇化工作，深入推进以人为本的新型城镇化，县城成为新型城镇化的重要载体、城乡融合的关键枢纽。总体来看，县城功能逐渐由单一行政功能或经济功能向多元综合服务拓展，县城进而发展成为城乡融合发展的枢纽。当前，应全面提升县城综合承载能力，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要。
需要注意的是，不同县城资源禀赋、发展阶段、人口流动情况不一，应坚持因地制宜、分类施策，结合自身实际找准定位，充分发挥各地的区位、产业及生态优势，走差异化、特色化的高质量发展之路。对于大城市周边县城，要主动融入邻近大城市的发展，主动承接人口、产业、功能疏解转移，发展成为与大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。对于农产品主产区县城，应成为把农业建成现代化大产业的排头兵，在保障粮食安全的基础上，围绕农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业。对于重点生态功能区县城，应立足保障国家生态安全的定位，在“绿”和“美”上下功夫，推动生态产业化和产业生态化。对于陆地边境县城，需以稳边固边、兴边富民为导向，加快完善基础设施，发展特色边贸和跨境产业，提升人口集聚能力和守边固边能力。
建设现代化县城促进城乡融合发展
推进以县城为重要载体的城镇化建设是一项复杂的系统工程，应统筹好生产、生活等需要，做强做优县域产业，强化基础设施和公共服务软硬件支撑，完善相关体制机制提升治理效能，建设一批各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城，探索城乡融合发展的现实路径。
其一，强化产业支撑，大力发展县域经济。产业是县域发展的根基所在，产业兴则县域兴。“十五五”规划纲要明确提出，强化城镇化潜力地区县城产业支撑，吸纳农业转移人口就近就业安居和返乡创业。产业发展不仅能够增强县域经济实力，还能成为农业转移人口进得来、留得住、过得好的重要依托。缺乏产业支撑的城镇化，容易空有城之“形”而无市之“活”，难以实现产业发展、人口集聚与市场繁荣的良性互动。
发展县域产业，应充分发挥市场机制作用，优化县域富民产业的空间布局，推动产业在县城、集镇和中心村自然梯度发展。主动融入大中城市产业链分工体系，有序承接核心城市的配套制造、中试验证、仓储物流等功能，对于资源丰富、劳动力充足的县域，也可聚焦1个至2个优势主导产业做深做透，形成“单品冠军”。要看到，县域经济的核心竞争力更多来自资源禀赋、传统技艺、区位条件等比较优势的深度挖掘与精准转化，应培育壮大特色优势产业，重点发展优势明显、带动能力强、就业容量大的产业。此外，还要着力优化营商环境，不搞“政策洼地”，打造创新和服务高地，依托各类开发区、产业集聚区、农民工返乡创业园等，引导县域产业集聚发展。在人才培养方面，应强化职业技能培训，聚焦新职业新工种和紧缺岗位，增强职业培训与市场需求的契合度，为县城产业发展提供坚实的人力资源支撑。
其二，统筹县域基础设施和公共服务建设。如果说基础设施是县域城镇化的“硬骨架”，那么公共服务就是其“软支撑”，前者的规模和效益影响着城镇化的空间格局、基础动力和承载能力，后者的质量和水平决定了城镇化能否更好满足人民日益增长的美好生活需要，也决定了县域的吸引力和竞争力。
不同于一般城市，县域可以看作是新型城镇化和乡村振兴两大战略的交汇空间，需统筹谋划、一体推进基础设施和公共服务体系建设，既重视县城这一县域人口主要流入地，也要关注仍将长期存在的中心镇、片区、特色村等。应在充分评估乡村人口变动趋势和村庄格局演变的基础上，统筹需要与可能、当下与未来，科学规划空间布局和建设内容，全面提升建设效率。还要看到，当前我国县城的基础设施和公共服务的供给水平与中心城市仍有较大差距，部分交通设施、市政设施不足，优质教育、医疗资源较为稀缺。需加快补齐短板，既聚焦“缺什么补什么”精准发力，也注重以常住人口为依据确定建设内容和规模。基础设施方面，持续完善交通、供水、排水防涝、能源、信息等基础设施，推进老旧小区改造和老化管网更新，建设韧性县城。公共服务方面，着力推进县级医院提标改造，推进义务教育学校扩容增位，发展普惠性养老托育服务，以数字技术提升县城综合服务能力，推行县城运行一网统管、政务服务一网通办、公共服务一网通享，因地制宜推动县城基础设施向乡村延伸、公共服务向乡村覆盖。
其三，优化体制机制，增强县域治理效能。一些县城统筹资源能力有限，制约着城镇化建设的成效。“十五五”规划纲要提出，适时调整扩大经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇经济社会管理权限，稳妥推进人口小县机构优化。这是提升地方政府治理效能、释放县域发展活力的关键举措。
具体而言，应当依据县城发展实际分类调整管理权限。对于经济总量大、人口较集聚、城镇化水平较高的县级市和特大镇，可考虑适时扩大其在规划建设、产业发展等方面的经济社会管理权限，使行政权限与经济体量、治理需求相匹配；对于人口规模持续减少的县城，应稳妥推进机构优化，精简行政层级，整合职能部门，将有限的行政资源集中到民生保障和公共服务供给上来。此外，还应进一步健全“人地钱”挂钩机制，夯实县域发展的制度保障。在“人”的方面，健全农业转移人口市民化机制，全面落实取消县城落户限制政策，依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权。在“地”的方面，建立集约高效的建设用地利用机制，加强存量低效建设用地再开发，对于人口流出明显的县城可考虑将多余的建设用地进行复垦等高效利用。在“钱”的方面，重点支持吸纳农业转移人口落户多的县城，对符合条件的公益性项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持。建立多元可持续的投融资机制，引导社会资金参与县城建设，实现县城资源优化配置。
(本文来源：经济日报 作者：中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、农村发展研究所副所长 郜亮亮)
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